规范性文件备案审查力度不足原因、影响及对策分析

【规范性文件备案审查力度不足】原因、影响及对策分析

规范性文件备案审查力度不足，主要表现为备案审查程序不完善、审查内容不深入、审查机制不健全、审查结果运用不充分等，这可能导致违法违规的规范性文件得以实施，损害公民、法人和其他组织的合法权益，影响法治政府建设和营商环境优化。

规范性文件备案审查制度是我国法治政府建设的重要环节，旨在保障国家法律法规的统一和尊严，维护社会公平正义。然而，在实践中，“规范性文件备案审查力度不足”的现象时有发生，引发了一系列问题。本文将深入探讨这一现象产生的原因、带来的负面影响，并提出相应的对策建议。

一、 规范性文件备案审查力度不足的表现

规范性文件备案审查力度不足并非单一现象，而是多方面表现的综合反映。具体而言，可以体现在以下几个方面：

• 程序方面： 备案材料不齐全、提交备案不及时、审查程序流于形式，甚至存在选择性备案、不备案的情况。
• 内容方面： 审查标准不高，对规范性文件是否合法合规、是否与上位法冲突、是否侵犯公民合法权益等审查不够深入细致。
• 机制方面： 审查主体责任不清，审查力量薄弱，缺乏有效的协同联动机制，对不符合要求的规范性文件处理不到位，缺乏有效的纠错和追责机制。
• 结果运用方面： 审查意见不被重视，被审查机关敷衍塞责，对已审查出问题的规范性文件未能及时纠正或撤销，审查建议的采纳率低。

二、 规范性文件备案审查力度不足的原因分析

导致规范性文件备案审查力度不足的原因是多方面的，既有主观层面的，也有客观层面的。深入剖析这些原因，是制定有效对策的前提。

2.1 主观原因

• 认识不到位： 一部分制定机关和备案审查机关对规范性文件备案审查的重要性认识不足，将其视为一项可有可无的“过场”，缺乏高度的政治自觉和法治意识。认为规范性文件是具体行政行为的“内部事务”，不愿接受外部审查。
• 责任意识淡薄： 存在“多一事不如少一事”的心态，或者担心引起不必要的麻烦，对可能存在问题的规范性文件“睁一只眼闭一只眼”，不愿主动担当，敢于碰硬。
• 审查能力不足： 一些备案审查机关的审查人员专业素养不高，法律知识欠缺，对复杂的法律法规理解不深，难以有效识别和判断规范性文件中的违法违规之处。
• 利益羁绊： 在一些情况下，规范性文件的制定可能涉及特定部门的利益，备案审查的深入进行可能会触动这些利益，导致审查过程中受到阻碍或干扰。
• 激励约束机制不健全： 对于认真履行备案审查职责的，缺乏有效的激励；对于审查不力、失职渎职的，又缺乏有力的惩戒，导致一些工作人员缺乏主动性和责任感。

2.2 客观原因

• 法律法规体系的复杂性： 我国的法律法规体系庞大且不断更新，要全面、准确地把握所有法律法规的适用范围和要求，对备案审查人员来说是一个巨大的挑战。
• 规范性文件数量庞大： 随着政府治理的深入，各级各类机关制定的规范性文件数量日益增多，给备案审查工作带来了巨大的工作量，人力和物力资源相对不足。
• 信息不对称： 备案审查机关获取制定机关相关背景信息和真实意图的渠道有限，存在信息不对称的情况，影响审查的准确性。
• 技术手段落后： 部分地区在备案审查工作中仍然依赖传统的人工方式，缺乏高效的数字化、智能化审查工具，难以应对海量的文件审查需求。
• 上位法指引不明： 在某些领域，上位法对规范性文件的制定和审查的规定不够明确，存在一定的模糊地带，给备案审查的判断带来困难。

三、 规范性文件备案审查力度不足的影响

规范性文件备案审查力度不足，绝非小事，其产生的负面影响是深远而广泛的，主要体现在以下几个方面：

3.1 损害公民、法人和其他组织的合法权益

• 增加不确定性： 违法违规的规范性文件一旦实施，可能导致公民、法人和其他组织的行为缺乏明确的法律依据，面临被不当处罚、权利被非法限制的风险，增加了社会运行的不确定性。
• 产生不公平现象： 一些规范性文件可能存在歧视性条款，或者为特定群体、特定利益输送提供便利，导致不公平竞争，损害了市场主体和其他社会成员的平等权益。
• 增加维权成本： 当公民、法人和其他组织认为规范性文件侵害其合法权益时，由于缺乏有效的审查和纠错机制，他们往往需要付出巨大的时间和经济成本去寻求救济，甚至面临“告状无门”的困境。

3.2 影响法治政府建设

• 削弱法律的权威性： 备案审查是保证规范性文件合法合规的重要关口。如果审查不力，违法违规的规范性文件得以实施，会严重削弱法律的权威性和尊严，动摇法治的根基。
• 破坏政府公信力： 法治政府建设的核心在于依法行政。如果政府制定的规范性文件本身存在问题，且未能得到有效审查和纠正，将严重损害政府的公信力，降低民众对政府的信任度。
• 阻碍行政执法： 违法违规的规范性文件可能与现行法律法规相抵触，给行政执法人员带来困扰，导致执法标准不一，甚至出现执法乱象。

3.3 阻碍营商环境优化

• 增加制度性交易成本： 不合理、不合法的规范性文件可能设置不必要的准入限制、审批壁垒，或者增加企业经营的负担，直接导致制度性交易成本的上升，阻碍了营商环境的优化。
• 破坏市场公平竞争： 一些不透明、不公平的规范性文件可能为特定企业提供不当便利，扭曲了市场竞争秩序，不利于激发市场主体的活力。
• 影响投资信心： 稳定的、可预期的营商环境是吸引投资的关键。如果规范性文件随意变更、存在潜在的法律风险，将严重影响国内外投资者的信心。

3.4 增加社会不稳定因素

当公民、法人和其他组织的合法权益长期受到侵害，或者对政府的依法行政能力产生严重质疑时，就可能累积社会不满情绪，增加社会不稳定因素，对社会和谐稳定造成潜在威胁。

四、 提升规范性文件备案审查力度的对策建议

针对当前规范性文件备案审查力度不足的问题，必须采取系统性的、有针对性的对策，才能有效提升审查的质量和效果。

4.1 提高思想认识，强化主体责任

• 加强宣传教育： 各级党委和政府要高度重视备案审查工作，通过多种形式，加强对制定机关和备案审查机关工作人员的法治宣传教育，使其深刻认识备案审查在法治政府建设中的极端重要性。
• 明确审查责任： 进一步细化和明确备案审查的主体责任和职责边界，将备案审查工作纳入地方政府绩效考核体系，对审查不力、失职渎职的，要严肃追究责任。
• 建立常态化监督机制： 建立由人大、政协、司法行政部门、监察机关等多方参与的常态化监督机制，对备案审查工作进行全面、深入的监督检查。

4.2 完善审查程序，优化审查标准

• 规范备案材料： 制定详细的备案材料清单，要求备案机关提交完整的、规范的备案材料，严把材料入口关。
• 科学设定审查重点： 明确审查的主要内容，重点审查规范性文件是否符合宪法、法律、行政法规的规定，是否与上位法不冲突，是否侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，是否违反行政许可法、行政处罚法等相关法律规定。
• 引入第三方评估： 在条件允许的情况下，可以引入专家学者、律师等第三方专业力量参与审查，提高审查的专业性和客观性。
• 畅通公众参与渠道： 建立健全规范性文件备案审查意见征集制度，鼓励公民、法人和其他组织对备案文件提出意见和建议，形成多元共治的局面。

4.3 加强队伍建设，提升专业能力

• 优化人员配置： 增加备案审查机构的人员编制，配备政治素质高、法律功底扎实、专业能力强的审查人员。
• 加强业务培训： 定期组织开展业务培训，学习最新的法律法规知识，掌握审查方法和技巧，不断提升审查人员的专业素养和实战能力。
• 建立激励机制： 建立科学合理的考核评价和激励机制，鼓励审查人员积极履职，提高工作积极性和主动性。

4.4 健全协同机制，强化结果运用

• 加强部门联动： 建立健全备案审查机关与人大、政协、司法、监察等部门的协同联动机制，形成工作合力，共同推进备案审查工作。
• 强化审查意见的送达与反馈： 建立规范的审查意见送达和反馈制度，确保审查意见能够及时、准确地送达制定机关，并要求制定机关就采纳情况进行书面回复。
• 加大对违法违规文件的处理力度： 对于审查发现的违法违规的规范性文件，要坚决予以纠正、撤销，并视情节轻重，对相关责任人员进行追责。
• 推进备案审查信息公开： 建立备案审查信息公开平台，公开备案审查的基本情况、审查结果、典型案例等，接受社会监督，提升备案审查工作的透明度。

4.5 运用科技手段，提升审查效率

• 推广电子化备案： 鼓励和支持各地推广电子化备案系统，实现备案材料的在线提交、流转和管理，提高工作效率。
• 开发智能审查工具： 积极研发和应用人工智能、大数据等技术，开发智能审查工具，辅助审查人员进行法律比对、风险预警等工作，提高审查的精准度和效率。

总而言之，规范性文件备案审查制度是我国法治建设的一项基础性制度，其重要性不言而喻。只有正视“规范性文件备案审查力度不足”的问题，深入分析其原因，采取切实有效的对策，才能真正发挥备案审查的“防火墙”和“净化器”作用，为全面依法治国、建设更高水平法治政府、优化营商环境提供坚实的法治保障。