深度解读《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》

中国绿色时报9月9日报道（作者 王祝雄赵宇翔 记者吴兆喆）《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》（以下简称《国办意见》）的发布实施，是我国首次从国家层面作出的关于林业有害生物防治工作的重大决策部署，是全面指导当前和今后一个时期林业有害生物防治工作的纲领性文件。这标志着我国林业有害生物防治工作步入了新起点、新阶段，实现了新突破、新跨越。《国办意见》的印发，充分体现了党中央、国务院对林业特别是林业有害生物防治工作的高度重视，凸显了林业有害生物防治工作在促进生态文明建设中的重要地位和作用。《国办意见》的出台，对有效解决长期制约林业有害生物防治工作科学发展的政策保障、体制机制等方面的问题，扭转林业有害生物灾害多发频发态势，最大限度减轻灾害损失，大幅提高防治工作整体水平，具有至关重要的作用。《国办意见》的实施，有利于促进各级政府和相关部门更加重视、关心、支持防治工作，增强做好防治工作的责任感、使命感，因而对全面推进林业可持续发展和生态文明建设具有重大意义。为实施好《国办意见》，国家林业局不久前印发了《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见〉的通知》，要求各级林业主管部门充分认识贯彻落实《国办意见》的重大意义，扎实做好《国办意见》的学习宣传，认真抓好《国办意见》各项任务要求的全面落实，切实加强贯彻落实《国办意见》的组织领导。当前，为了深入贯彻落实《国办意见》，深刻领会《国办意见》的主要精神，并解答社会公众关心的问题，即为什么林业有害生物防治工作得到国务院的高度重视？《国办意见》出台的深刻背景是什么？《国办意见》蕴涵了哪些重要政策信息？各有关方面贯彻落实《国办意见》需要从哪些方面着力？为此，国家林业局造林绿化管理司和中国绿色时报社特别组织推出“热点直击·解读国办关于林业有害生物防治工作意见”特别专题，共同推进林业有害生物防治事业跃上新台阶，为美丽中国建设持续发力。1 林业有害生物防治事业的里程碑《国办意见》是继2002年《国务院办公厅关于进一步加强松材线虫病预防和除治工作的通知》和2006年《国务院办公厅关于进一步加强美国白蛾防治工作的通知》之后，针对近年来林业有害生物发生危害的严峻形势和提升防治工作能力水平的迫切需要，印发的全面加强整体防治工作的又一重要文件，充分体现了党中央、国务院对林业特别是有害生物防治工作的高度重视，对推进我国林业有害生物防治事业发展具有里程碑的意义。中央高层高度重视的结果《国办意见》的发布实施是落实中央领导同志批示的重要举措。党中央、国务院对发展林业、维护国土生态安全、建设生态文明高度重视。林业作为生态文明建设的重要力量，其质与量的发展备受党和国家领导人关注。习近平总书记强调，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。他在今年参加义务植树时指出，“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题”，要“扩大森林面积，提高森林质量，增强生态功能，保护好每一寸绿色”。这既是对林业在实现中华民族伟大复兴中国梦中作用的肯定，也是对林业有害生物防治提出的新的更高要求。“植树造林，绿化祖国，改善生态”是我国长期以来的一项基本国策。然而，当全国森林面积达31.2亿亩、森林覆盖率达21.63%、森林蓄积量达151.37亿立方米时，当林业有害生物发生面积所造成的损失超过森林火灾数十倍、年均造成损失超过1100亿元时，保护好现有森林资源便显得尤为迫切，其难度不亚于继续啃造林绿化的“硬骨头”，其增汇减排的意义更影响着我国在国际上的声誉和地位。对于森林资源的保护工作，李克强总理、张高丽副总理都作出过重要批示。李克强总理在国家林业局报送的《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上批示，要“加强清查保护管理，不断提升森林资源总量和质量，为建设生态文明和美丽中国作出新的贡献”。汪洋副总理对森林资源保护工作的关切更为细致、具体。2014年3月4日，汪副总理在中国科协的《2013年生物灾害状况和2014年预防与控制生物灾害的报告》上作出重要批示，要求高度重视生物灾害的预防和控制工作。他还多次直接问及林业有害生物防治工作的具体情况，仅今年3月他就过问过两次。今年3月5日，他在参加全国“两会”安徽代表团全体会议上，曾关切地询问：“松材线虫病挡住了吗？黄山靠黄山松吃饭，要保护好，否则黄山形象受损。”3月21日，他在出席全国春季农业生产暨草原森林防火工作会议时，对飞机防治林业有害生物高度重视，详细了解了飞防技术参数、作业效率、作业费用和飞防成效等。不难看出，《国办意见》的顺利出台，是有效落实中央领导同志批示和指示精神的具体行动。多个部门协同推进的结果国家林业局党组高度重视林业有害生物防治工作的开展。在《国办意见》正式出台前，国家林业局经历了详细、周密的调研、论证过程，两次征求24个部委的意见，30多次修改完善文本……《国办意见》出台历时16个月。期间得到国办秘书局的悉心指导和国家多个部委的协力支持。国家林业局局长赵树丛、副局长张永利等局领导更是多次强调林业有害生物防治的重要性，部署、协调推进《国办意见》的出台。赵树丛局长早在安徽任省委常委、副省长时，就兼任安徽省松材线虫病防治指挥部指挥长，对林业有害生物有着深入的了解。调任国家林业局局长后，对此更是倾注了极大心血。2012年6月6日，他到国家林业局森林病虫害防治总站调研时指出，林业有害生物灾害监测防控是林业生态建设的重要基础性工作，是林业可持续发展的重要内容，是实现林业“双增”目标的重要保障，要像重视植树造林那样重视林业有害生物防控工作。2013年1月28日和31日，他连续两次作出重要批示。28日批示要求“关于森林病虫害防治工作，要有一个调研报告，有一个防治规划，有一个国务院办公厅的文件。为明年和‘十三五’的森林保护的新项目、新政策做储备和依据”。31日批示要求“对森林病虫害防治要和森林防火、森林抚育同步抓。要学习借鉴农业的一些经验，把监测、预报、预警、防治责任制、财政政策等进一步完善”。张永利副局长主抓林业有害生物防治工作，倾注了很多时间和精力，开展了大量的调研、组织工作，提出了诸多重要要求。2012年4月18日，他在“绿盾2012”全国林业植物检疫执法检查行动启动会议上要求，要坚决防止林业有害生物人为传播，切实承担起保护森林资源、维护生态安全的重任，为发展现代林业、促进绿色增长作出更大贡献。2013年2月28号，他在林业有害生物防治工作座谈会上强调，林业有害生物防治工作是牵一发而动全身的大事，也是当前林业各项工作中相对薄弱的环节，要摆上突出位置，像抓森林防火一样抓好林业有害生物防治，确保防治成效。国家林业局领导的高度认识，推进了调研起草工作的开展、各方共识的凝聚，为《国办意见》出台指明了方向，提供了依据。不难看出，《国办意见》的顺利出台，是林业等多个部门从大局出发，协力推进的结果。灾情紧迫呼唤出台高层政策近些年来，我国林业有害生物发生危机四伏，造成的损失触目惊心，并呈现出加重加剧的趋势，严重威胁着我国的森林资源安全、国土生态安全、经济贸易安全和食用林产品安全，成为影响林业可持续发展、生态文明建设的心腹之患，到了“惊险一跳”的地步，必须配制重度“药方”来破解难题。国家林业局组织的调研发现，受经济全球化和贸易自由化、人流物流日趋扩大及气候变化等因素的影响，外来林业有害生物入侵我国种类频次增多、传播危害加剧，本土林业有害生物适生范围不断扩大，发生期提前、世代数增加、发生周期缩短。特别是经济林有害生物侵害日趋严重，呈现出“发生种类多、范围广，发生面积和造成损失居高不下，防治难度加大”的趋势。目前，我国林业有害生物有8000余种，可造成危害的有300多种。如在森林生态系统中，松材线虫病、小蠹虫、天牛等对针叶林，美国白蛾、杨树蛀干害虫等对阔叶林能够造成严重危害；在湿地系统中，水葫芦、薇甘菊、大米草等可形成大面积的单一植物群落，破坏湿地的生物多样性；在荒漠系统中，沙棘木蠹蛾、灰斑古毒蛾等可导致灌木林大面积死亡。加上林业鼠（兔）害对新造林和中幼林的威胁，可谓危害种类繁多、涉及范围广泛。特别是自2007年以来，我国林业有害生物的发生和造成的危害让人触目惊心。每年发生面积在1.75亿亩以上，是森林火灾面积的数十倍；年均造成损失超过1100亿元。同时，林业有害生物省际传播扩散迅速。尽管松材线虫病的发生面积、病死树数量连续10年实现了“双下降”，但该病仍然难以根除，并向西向北扩散，仅在2011年至2013年间，在广西、四川、贵州、陕西增加的疫点数几乎占到全国新发疫点数量的50%。在陕西省商洛市山阳县海拔1700-1800米间，年均气温仅7.9℃的地方发现的新疫情，突破了学术界和管理部门原有对松材线虫病适生区的判别范围，凸显了疫情发生的复杂性和防控的艰巨性。外来林业有害生物入侵加速，危害加重。据统计，入侵我国并能造成严重危害的外来林业有害生物有38种，其中，2000年以来发现的主要入侵种类就达13种，几乎每年1种；年均发生面积约4200多万亩，年均损失700多亿元，约占林业有害生物全部损失的64%。特别是随着普查工作的深入细化，监管防控责任的层层落实，2013年，在黑龙江、海南相继发现松树蜂、椰子织蛾两种重大入侵有害生物。这些新入侵的有害生物受气候、自身适应性等因素影响，其危害性不断变化，有的甚至可能会发展成为比松材线虫病和美国白蛾危害更加严重的种类。近年来我国出入境检验检疫机构每年进境检疫截获有害生物4000多种、50多万次，并将随着我国改革开放的深入发展，全球一体化进程的日益加快，栎树猝死病、白蜡树枯梢病等重大外来有害生物入侵风险将日趋增大。与民生息息相关的经济林遭受灾情也在所难免。苹果、油茶、竹类等经济林生物灾害不断加剧，在局部地区正由次要有害生物逐步转为主要有害生物。2013年，黄脊竹蝗在南方多省局部地区暴发成灾，发生面积同比增加40%，仅在湖南造成的竹材、竹笋的直接经济损失4500多万元。随着我国经济林产业和林下经济的快速发展，有害生物发生面积、造成损失将呈进一步增大之势。林业有害生物的危害远不止威胁森林、湿地、荒漠三大生态系统安全，还直接影响着我国的经济贸易安全和食用林产品安全。在经济贸易安全方面，利用有害生物的传播危害特性设置贸易壁垒，已成为各国普遍采取的手段之一。以美国为首的北美植保组织实施的《来自亚洲舞毒蛾疫区的船舶及船上货物运行管理指南》，极大地影响了我国部分港口业务的开展和产品的出口。据国家质检部门估测，我国每年至少1/5的输美货船、500亿美元的货物受到影响。2010年韩国方面因香蕉穿孔线虫的问题，实行了禁止进口我国南方三省（区）的苗木和花卉的措施，给当地出口苗木、花卉产品的生产经营者带来重大经济损失。这些以有害生物设置的技术性贸易壁垒，对我国对外贸易和经济发展造成了严重冲击。在食用林产品安全方面，山野菜、竹笋、食用菌、木本食用油、林果、林下养殖动物等食用林产品越来越受到人们的青睐，在餐桌上的份额越来越重。但是由于我国林业有害生物防治方式、手段、技术等方面还比较落后，使用化学农药的现象还很普遍，造成农药残留、水源污染、土壤污染等有关食用林产品安全的问题，难以适应公众对生态环境质量和食用林产品安全的迫切要求。由此看出，《国办意见》的出台，既是形势所迫、形势所需，也是全面破解困扰防治事业发展瓶颈的新转折。2 瞄准防治“靶心” 把握文件精髓《国办意见》以党的十八大和十八届二中、三中全会精神为指导，从建设生态文明和美丽中国的战略和全局高度，提出了加强防治工作的总要求，是从国家层面第一次全面系统部署防治工作，凸显了防治工作在促进生态文明建设中的重要地位和作用。《国办意见》的出台，对促进各级政府和相关部门进一步重视、支持林业有害生物防治工作，有效解决长期制约防治工作的政策保障问题和体制机制问题，彻底扭转有害生物灾害多发频发态势，有效保障林业可持续发展和生态文明建设成果具有至关重要的作用。指导思想要点突出《国办意见》明确提出林业有害生物防治工作的指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真学习领会党的十八大和十八届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央、国务院的决策部署，以减轻林业有害生物灾害损失、促进现代林业发展为目标，政府主导，部门协作，社会参与，加强能力建设，健全管理体系，完善政策法规，突出科学防治，提高公众防范意识，为实现绿色增长和建设美丽中国提供重要保障。指导思想虽然文字不多，但要点突出，内涵深刻，是整个文件的纲领，阐明了林业有害生物防治工作的思想遵循、基本思路、目标要求和任务措施，解决了防治工作目标任务不清晰、措施保障不给力的问题。具体可分解为如下几个重要方面：基本要求：以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真学习领会党的十八大和十八届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央、国务院的决策部署。这是进一步加强林业有害生物防治工作的基本思想遵循，也是贯彻落实好《国办意见》必须坚持的根本前提。总体目标：以减轻林业有害生物灾害损失、促进现代林业发展为目标。这是贯彻落实好《国办意见》必须坚持的基本方向。主要途径：政府主导，部门协作，社会参与。这是贯彻落实好《国办意见》必须坚持的基本方法。重点任务：加强能力建设，健全管理体系，完善政策法规，突出科学防治，提高公众防范意识。这是贯彻落实好《国办意见》必须重点开展的工作。基本作用：为实现绿色增长和建设美丽中国提供重要保障。这是对林业有害生物防治工作作用的精确定位。核心内容一二三八《国办意见》的核心内容层次分明、重点突出，概括起来就是：一条主线、两大目标、三大任务和八项保障措施。一条主线：即明确事权和落实责任。明确的是中央与地方、政府与部门、政府与林业经营主体的事权，落实的是政府、部门、林业经营主体三者的责任。这是国务院出台《国办意见》的出发点和落脚点，也是贯穿整个《国办意见》内容的主线，更是学习贯彻好《国办意见》应当时刻牢记的关键所在。两大目标：即服务保障能力建设目标和灾害控制目标。前者设定的是定性目标，到2023年林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系全面建成，防治检疫队伍建设得到全面加强；后者设定的是定量目标，主要林业有害生物成灾率控制在4％。以下，无公害防治率超过85%，测报准确率超过90%，种苗产地检疫率达到100%。前者是后者的基础和前提，后者是前者的目标和要求，二者相互联系、相互统一。三大任务：即加强灾害预防、应急防治和社会化防治。这是对林业部门自身工作提出的主要任务和总体要求。八项保障措施：即资金投入、扶持政策、法规制度、科学技术、人才队伍、部门协作、联防联治和政府责任。这是对各级政府、相关部门支持和加强林业有害生物防治工作的总体部署，确保防治工作目标、任务得到全面落实的基本保障。任务艰巨责任重大《国办意见》提出灾害预防、应急防治和社会化防治三大任务，其主要内含18项具体任务。灾害预防任务7项：组织编制林业有害生物防治发展规划；建设监测网络平台、开展灾害评估；组织林业有害生物普查；确定林业检疫性和危害性有害生物名单；实施营造林等治本措施；开展检疫监管、检疫追溯、检疫审批；对接市场。以上任务重点解决当前监测预警工作重点不突出、任务不明确，营造林等治本措施运用程度不高，检疫监管不到位，检疫法规执行不严格，市场机制和社团组织作用发挥不够，灾害预防整体工作滞后等问题。应急防治任务4项：完善突发林业有害生物灾害应急预案，建立应急工作机制和制度；开展应急组织、队伍、设施设备建设和药剂储备；开展防治技能培训和应急演练；推广运用先进技术手段。以上任务重点解决应急防治制度和应急防治体系不健全、应急响应和处置能力不强、应急防治技术手段落后等问题。社会化防治任务7项：扶持和发展社会化防治组织；引导实施无公害防治；开展政府向社会化防治组织购买疫情除治、监测调查等服务的试点工作；提供技术服务和政策支持；开展社会化防治组织和从业人员的管理与培训；完善防治作业设计、防治质量与成效评定方法与标准；支持防治行业协会、中介机构发展。以上任务重点解决社会化防治组织少，防治市场化程度低，专业化统防统治和区域化防治程度不高，政府向社会化防治组织购买服务工作滞后，社会化防治组织管理制度和有关规范标准不健全等问题。协同配合保障到位《国办意见》提出的8项保障措施主要包括资金投入、扶持政策、法规制度、科技支撑、队伍建设和组织领导等，主要针对的是林业有害生物防治工作中林业部门自身解决不了，需要地方政府、各有关部门落实和配合的工作。其主要解决的问题包括9个方面：林业有害生物防治资金严重不足、现有相关扶持政策落实难覆盖、依法防治能力不强、科技支撑力不足、防治检疫组织和专业队伍建设不完善、防治责任落实不到位、防治基础设施设备建设滞后、部门协作配合和联防联治机制急需加强。9个方面的问题，8项措施一对一地提出了解决办法，出台了相应的政策措施。针对防治资金严重不足问题，《国办意见》提出：——地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算，加大资金投入；——中央财政要继续加大支持力度，重点支持松材线虫病、美国白蛾等重大林业有害生物以及林业鼠（兔）害、有害植物防治；——积极引导林木所有者和经营者投资投劳开展防治；——进一步推进森林保险工作；——风景名胜区、森林公园等的经营者要根据国家有关规定，从经营收入中提取一定比例的资金用于林业有害生物防治。针对现有相关扶持政策落实难覆盖问题，《国办意见》提出：——防治需要的相关机具列入农机补贴范围；——支持通用航空企业拓展航空防治作业；——按照国家有关规定落实防治作业人员接触有毒有害物质的岗位津贴和相关福利待遇；——探索建立政府购买防治服务机制；——贷款、税收等金融支持政策。针对依法防治能力不强问题，《国办意见》提出：——研究完善林业有害生物防治、植物检疫方面的法律法规；——制订和完善防治作业设计、限期除治、防治成效检查考核等管理办法；——推动地方防治检疫条例、办法的制（修）订，研究完善具体管理办法；——国务院林业主管部门要制订和完善检查考核办法；——加大执法力度，依法打击和惩处违法违规行为。针对科技支撑力不足问题，《国办意见》提出：——加大国家和地方相关科技计划（基金、专项）的支持力度；——加快以企业为主体、产学研协同开展防治技术创新和推广工作；——加强国际交流合作。针对防治检疫组织和专业队伍建设不完善问题，《国办意见》提出：——加强防治检疫组织建设，加强防治专业技术人员的配备；——强化培训教育；——支持森林保护、植物保护等相关专业学科建设；——积极引进和培养高层次、高素质的专业人才。针对防治责任落实不到位问题，《国办意见》提出：——实行“谁经营、谁防治”的责任制度；——地方各级人民政府要进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制，将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治目标完成情况列入政府考核评价指标体系；——实行地方人民政府行政领导负责制，根据实际需要建立健全临时指挥机构。针对防治基础设施设备建设滞后问题，《国办意见》提出：——将林业有害生物灾害防治纳入国家防灾减灾体系；——地方各级人民政府要将防治基础设施建设纳入林业和生态建设发展总体规划，重点加强航空和地面防治设施设备、区域性应急防控指挥系统、基层监测站（点）等建设；——加强必要的应急防治设备、药剂储备。针对部门协作配合需要加强问题，《国办意见》提出：——农业、林业、水利、住房城乡建设、环保等部门要加强所辖领域的林业有害生物防治工作；——交通运输部门要对未依法取得植物检疫证书的禁止运输、邮寄；——民航部门要加强对从事航空防治作业企业的资质管理，规范市场秩序；——工业和信息化、住房城乡建设等有关部门要把好涉木产品采购关，要求供货商依法提供植物检疫证书；——出入境检验检疫部门要加强和完善外来有害生物防控管理；——农业、质检、林业、环保部门要按照职责分工和“谁审批、谁负责”的原则，严格植物检疫审批和监管工作，协同做好《国际植物保护公约》、《生物多样性公约》履约工作。针对联防联治机制不健全问题，《国办意见》提出：——相邻省（区、市）间要加强协作配合，建立林业有害生物联防联治机制，健全相关制度；——联合开展防治作业和检查验收工作；——加强疫区和疫木管理；——国务院林业主管部门要加强对跨省（区、市）林业有害生物联防联治的组织协调。3 政策层面突破 释放多项信号《国办意见》从我国林业有害生物防治工作的实际出发，强化了政策措施在防治工作中的支撑作用，进一步明确并着重强调了涉及林业有害生物防治领域相关政策的制订与执行，为发展生态林业、民生林业提供了动力、注入了活力。特别是多项国家政策层面的突破所释放的信号，指明了我国林业有害生物防治工作发展方向。明确防治事权与支出责任《国办意见》最基本的出发点和最根本的落脚点就是“明确事权、落实责任”。具体体现在以下条目：第1条明确“政府主导，部门协调，社会参与”；第3条明确“林业主管部门要加强对林业有害生物防治的技术指导、生产服务和监督管理，组织编制林业有害生物防治发展规划”、“实行国家和地方分级管理”；第5条明确“从事森林、林木经营的单位和个人要积极开展有害生物防治”；第6条明确“地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算”、“中央财政要继续加大支持力度”、“积极引导林木所有者和经营者投资投劳开展防治”；第11条明确“林业有害生物防治实行‘谁经营、谁防治’的责任制度，林业经营主体要做好其所属或经营森林、林木的有害生物预防和治理工作”、“地方各级人民政府要进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制”、“在发生暴发性或危险性林业有害生物危害时，实行地方人民政府行政领导负责制”；第12条明确“加强部门协作配合”，着重明确了农业、林业、水利、住房城乡建设、交通运输、民航、工业和信息化、住房城乡建设、质检等部门事权，要求“各有关部门要切实加强沟通协作，各负其责、依法履职”。事权，是各级政府以及相应的职能机构处理社会事务的权力。在政府间财政关系中，主要有事权、财权、财力三要素。明确了事权，才能明确财权，财权和财力都是为履行特定事权服务的手段。事权是财权的前提，财权是事权的保证。因此，明确事权，才能保证林业有害生物防治资金、政策、任务、措施的全面落实。《国办意见》的突出亮点是从政策层面上破解单一由林业部门开展林业有害生物防治难题。林业有害生物防治工作具有鲜明的公益性和公共事务性，具有涉及面广、涉及部门多、系统性强的特点，单靠林业部门很难完成这一工作，必须在政府的统一领导和协调下，多部门协同防治、共同治理，才能确保有害生物防控工作的全面性。从近年来全国的防治成效来看，凡是政府重视并组织开展防治工作的地方，林业有害生物防治工作均取得了明显成效，这也是近年来林业有害生物严重发生危害的严峻形势得到一定程度控制的主要原因。实践证明，只要认真坚持政府主导、属地管理的原则，全面落实地方政府和林业部门“双线”责任制，林业有害生物防治工作就能取得实效。此外，据国家林业局组织的调研发现，当前制约林业有害生物防治工作有效开展的因素，除地方政府和部门对防治工作重视不够外，还存在企业、社会组织等参与程度低的问题。特别是集体林权制度改革后，林农对防治市场的需求和抗御灾害风险的需求与现有生态服务保障能力不相适应的状况更为突出。因此，明确事权、落实责任的深意就在于明确中央与地方、政府与部门、政府与林业经营主体的事权，落实政府、部门、林业经营主体三者的责任。只有明确了事权，才能落实《国办意见》确定的各主体的防治责任，才能落实好《国办意见》提出的各项措施，才能有效解决长期制约防治工作发展的政策保障问题和体制机制问题，彻底扭转有害生物灾害多发频发态势，大幅提升整体防治工作水平。同时，上述条目的相关规定还阐明了中央、地方、部门、社会等各层级层次的支出责任。其中，第6条“中央财政要继续加大支持力度，重点支持松材线虫病、美国白蛾等重大林业有害生物以及林业鼠（兔）害、有害植物防治”，强调了中央支出责任；“地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算，加大资金投入”，强调了地方政府支出责任；“有关部门要严格防治资金管理，强化资金绩效评价，确保防治效益和资金安全”，强调了部门支出责任；第5条“从事森林、林木经营的单位和个人要积极开展有害生物防治”和第6条“积极引导林木所有者和经营者投资投劳开展防治”，强调了个人支出责任。明确地方财政预算《国办意见》第6条明确“地方人民政府要将林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算，加大资金投入”。落实地方财政预算是防治事权的具体要求，是切实落实支出责任的具体体现，是彻底改变过去防治经费主要靠中央财政投入出台的一项重要措施。近年来，受劳动力价格上涨、有害生物发生持续加重、无公害防治需求增加等因素影响，防治成本逐年增大，防治经费不足的问题，成为当前制约防治工作全面、有效开展最为突出的问题之一。目前，社会各界对防治药剂安全问题越来越关注，对采取无公害防治措施的需求也越来越迫切。各地在防治过程中，使用价格较高的环境友好型药剂，造成了防治成本不断加大。根据试验测算，防治1亩林地，仅药剂费对比，使用生物农药（或者天敌）所需费用比化学农药贵5元左右。按照“十二五”期间全国林业有害生物年均防治面积1.4亿亩计算，每年若使用生物农药（天敌）开展防治，经费缺口就达7亿元。国家级中心测报站（点）的工作运行经费，中央财政每年补助3万元，仅为实际需要的30%。在防治基础设施建设资金投入方面，主要依靠的是中央预算内资金，地方虽有配套资金，但比例小、兑现难，远远不能满足实际需要。因此，只有通过落实防治事权和支出责任，积极推动加大地方政府加大投入，减轻中央政府的负担，才能破解防治资金严重不足的状况。集中明确扶持政策《国办意见》第7条明确“将防治需要的相关机具列入农机补贴范围”、“按照国家有关规定落实防治作业人员接触有毒有害物质的岗位津贴和相关福利待遇”、“支持通用航空企业拓展航空防治作业”、“支持符合条件的社会化防治组织和个人申请林业贴息贷款、小额担保贷款，落实相关税收支持政策”。近年来，党中央、国务院出台了多项强农惠农扶持政策，如农机具购置补贴政策、有毒有害保健津贴政策、农产品质量安全和食品安全追溯政策、专业化统防统治等。这些政策无一不与林业有害生物防治工作有关，但一些地方在执行中，由于认识上的偏差，没有完全把林业涵盖在内，造成林业有害生物防治领域未能享受到这些政策。《国办意见》集中明确与防治领域有关的扶持政策，有利于确保相应的政策不仅覆盖到而且落实到林业有害生物防治上。硬化政府防治目标责任制《国办意见》第11条明确“进一步健全重大林业有害生物防治目标责任制，将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治目标完成情况列入政府考核评价指标体系”、“在发生暴发性或危险性林业有害生物危害时，实行地方人民政府行政领导负责制”。我国在2009年开始探索以与地方人民政府签订责任书为载体建立政府防治目标责任制。这一年，经国务院同意，国家林业局与江苏、浙江、安徽等20个发生与预防松材线虫病的省（区、市）人民政府签订了《2008-2010年松材线虫病防治（预防）目标责任书》；此后于2011年，经国务院同意，国家林业局与全国31个省（区、市）人民政府签订了《2011-2013年松材线虫病等重大林业有害生物防控目标责任书》。两轮责任书的签订和实施，对促进地方政府重视林业有害生物防治工作，加强指挥领导，建立政府和林业部门“双线”防治责任制，增加防治资金投入起到了积极作用，取得了显著成效。特别是2011-2013年防控目标责任书的签订，对推动林业有害生物防治整体工作的作用更为显著，全国林业有害生物严重发生危害的形势得到一定程度的遏制。2010年至2013年连续4年保持松材线虫病疫点数量、发生面积和病死树株数“三下降”；美国白蛾基本实现了有虫不成灾的控制目标；鼠兔害在部分省区发生面积下降、危害减轻；薇甘菊等有害植物扩散蔓延有所遏制；杨树蛀干害虫发生面积大幅度下降；松毛虫发生面积持续多年在低位波动。6年多的实践证明，政府防治目标责任制的实施，对推动林业有害生物防治工作发挥了至关重要的作用。《国办意见》将防治目标责任制硬化为国家要求，为进一步落实防治工作的政府责任，彻底打赢林业有害生物防治持久战，维护森林资源安全、促进可持续发展提供了强大后盾。就当前而言，提高政府绩效是政府改革的重要目标之一。将林业有害生物成灾率、重大林业有害生物防治目标完成情况纳入政府考核评价指标体系，不仅有利于改善个别地方政府和部门对防治工作重视不够、责任不落实、政策执行不到位的现象，而且也是实现政府绩效管理的主要内容之一。强化防治任务目标考核《国办意见》第8条明确“国务院林业主管部门要制定和完善检查考核办法，对防治工作中成绩显著的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励；对工作不到位造成重大经济和生态损失的，依法追究相关人员责任”。习近平总书记强调，要建立领导干部责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。这是我们党在生态文明建设方面的制度创新，也是完善领导干部责任追究制度的重大举措，必将进一步增强各级领导干部推进生态文明建设的自觉性和主动性。落实政府防治目标责任制，做好林业有害生物防治工作，必须以健全考核制度作保障，必须以抓实考核结果促发展。强化考核工作，兑现考核结果，可极大地促进各级领导干部提高认识、理清思路、提振精神、狠抓落实，确保林业有害生物防治各项任务措施落到实处。2011年，经国务院同意，国家林业局制订印发了《松材线虫病防治（预防）目标责任考核办法》，检查考核了与有关省级人民政府签订的《2008-2010年松材线虫病防治（预防）目标责任书》履责情况，并通报了考核结果。这一措施的实施，有力地促进了省级人民政府《2011-2013年松材线虫病等重大林业有害生物防控目标责任书》的实施。当前，为贯彻落实《国办意见》中提出的“制定和完善检查考核办法”的要求，国家林业局正在修订《松材线虫病防治（预防）目标责任考核办法》，并在经国务院同意后，出台《松材线虫病等重大林业有害生物防治目标责任考核办法》。这将成为今后落实政府防治目标责任制的重要抓手。纳入国家防灾减灾体系《国办意见》第7条明确“将林业有害生物灾害防治纳入国家防灾减灾体系”。林业有害生物灾害同洪涝、干旱和地质灾害，以及台风、风雹、高温热浪、海冰、雪灾、森林火灾等灾害一样，属于自然灾害范畴，但也具有人为灾害特征，如因人为造成有害生物传播所导致的生物灾害等。林业有害生物灾害同样需要抗灾救灾、防灾减灾。因此，同样需要纳入防灾减灾体系，作为其中重要组成，予以同等重视，抓好落实。在我国，政府在防灾减灾中承担着主导作用，这是我国的国情和优势。在林业有害生物灾害防治中，政府同样起着主导作用。上世纪80年代，国务院相继制订和出台了《森林病虫害防治条例》和《植物检疫条例》。按照两个“条例”的有关规定，从中央到地方，各级人民政府均开展了防治检疫体系的建设。中央财政每年安排一定的防治检疫资金，用于林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系建设，虽资金有限，但对促进防治检疫体系建设和控制有害生物发生危害起到了积极的作用。一些经济发展水平较好的省份，每年也能够安排一定的防治检疫资金，但绝大部分地区主要依靠中央财政下达的资金。随着我国社会、经济的不断发展，特别是2000年以后，林业有害生物防治资金投入量得到较大幅度的增加，林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系建设得到加强，但一直未单独明确纳入到国家防灾减灾体系。当前和今后一个时期，林业部门在贯彻落实《国办意见》过程中，应积极协调发展改革等部门，将林业有害生物灾害防治纳入国家防灾减灾体系，将林业有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系建设纳入到地方防灾减灾规划中，以有效应对林业有害生物灾害，最大限度减轻灾害损失，保障国土生态安全。重视加强防治组织建设《国办意见》第2条明确，到2023年要使“防治检疫队伍建设得到全面加强”；第10条明确“各地区要根据本地林业有害生物防治工作需要，加强防治检疫组织建设，合理配备人员力量，特别是要加强防治专业技术人员的配备”、“支持高等学校、中职学校、科研院所的森林保护、植物保护等相关专业学科建设，积极引进和培养高层次、高素质的专业人才”。同时，《国办意见》特别强调了“组织领导”，将“加强组织领导”单独列章，强化林业有害生物防治工作的组织保障。强化组织建设是开展林业有害生物防治工作的根本保障，是壮大防治人才队伍、提升防治人才素质的重要前提，是完善防治工作机制、增强干部防治意识的重大举措，直接影响着林业有害生物防治工作的凝聚力和向心力。上世纪80年代，按照国务院颁布的《森林病虫害防治条例》和《植物检疫条例》，我国各级政府开展了林业有害生物防治组织体系的建设，中央财政也相应安排了一定资金支持这一建设。随着市场经济的发展变化，特别是进入2000年以后，尽管林业有害生物防治工作所需人、财、物稳步增加，但是依然与防治工作实际需求相差很大，制约了防治体系建设和防治队伍的稳定加强，暴露出防治检疫机构不健全、基层队伍力量薄弱、社会参与程度亟待提高等诸多问题。我国林业有害生物防治机构应确立一种纵向与横向相结合、行政与专业相结合，并且与之履行职责、承担任务相适配的组织架构和治理体系。在未来一段时间，林业部门应积极协调机构编制、人力资源社会保障等有关部门，切实研究解决防治检疫组织建设中的重大问题，确保做到组织构架、人员力量、监管体系与本地区防治任务相适应，以充分发挥防治检疫机构职能作用；各地防治机构应着力提高林业植物保护等相关专业人员比例，加强教育培训，提高工作人员的防治管理水平和服务能力，为全面加强林业有害生物防治工作奠定坚实基础。同时，各地还需强化基层防治检疫机构基础能力建设，力争3年内在全国建成500个县级示范局（站）；各省级林业主管部门应结合实际，分级分区域制订县级示范局（站）建设标准，抓实抓好一批示范局（站）建设，充分发挥其示范带动作用；应高度重视林业有害生物防治减灾教育宣传基地、科普基地建设，使之成为公众了解防治知识、增强防治意识的平台；应认真制订培训计划，逐级定期开展防治技术培训，突出提高基层技术人员、乡村兼职测报员和林农的防治技能。着力强化依法防治《国办意见》第8条明确“研究完善林业有害生物防治、植物检疫方面的法律法规”、“各地区要积极推动地方防治检疫条例、办法的制（修）订，研究完善具体管理办法”、“各地区、各有关部门要依法履行防治工作职能，加大执法力度，依法打击和惩处违法违规行为”。我国是法治国家，在防治林业有害生物的立法方面，积极开展了多项卓有成效的工作，先后制定和颁布了《森林法》、《植物检疫条例》、《森林病虫害防治条例》等，初步构建了林业有害生物防治法律法规的基本框架。但在林业有害生物防治执法上，一些地方依然存在认识不够、思想保守、方法简单、手段落后、处罚不严、执行不力等问题。因此，在未来林业有害生物防治工作中，必须严格执行相关法律法规，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，让防治工作始终在法治化的轨道上运行。当前，各省级林业部门应积极协调省人大、省政府，加强地方林业有害生物防治检疫法规建设。尚未出台地方防治检疫条例的，应尽快启动制订工作；已经制订的，应根据新形势、新情况做好修订完善工作。推进政府购买防治服务《国办意见》第5条明确“开展政府向社会化防治组织购买疫情除治、监测调查等服务的试点工作”；第7条明确“探索建立政府购买防治服务机制”。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域